행정학의 연구 접근방법(NEW GOVERNANCE)

[NEW GOVERNANCE]

주요 키워드 : 거버넌스의 전환, 민간 협력 네트워크, 정책 과정의 참여

  그동안 정부는 공공서비스 공급자로서 독점적인 역할을 담당해 왔다. 그러나 공공서비스 전달에서 공급과 생산 기능이 개념적으로 구분되고, 신 공공관리론에 따라 정부 개혁이 진행됨에 따라 공공서비스 전달 과정에 민간 부문과 비영리 부문의 참여가 확대되었다. 그 결과 이제 공공서비스 전달의 효율성과 효과성은 정부부문과 민간 부문 및 비영리 부문 간 협력적 네트워크의 구축 및 관리에 의해 크게 영향을 받게 되었다.

  바로 이런 배경에서 정부 주도의 공공서비스 전달 또는 공공문제 해결 방식을 넘어선 대안을 제시하기 위해 등장한 것이 거버넌스 이론이다. 이런 관점에서 거버넌스의 의미는 '정부에서 거버넌스로'라는 말에 집약되어 있다(Rhodes, 1997; Stoker, 1998).

  세계화에 따라 전통적인 국민국가의 역할을 시민사회나 시장 및 국제 체제가 분담하고, 정보화에 따라 국가, 사회, 기업 등 국가 운영 주체 간의 관계도 변화했다. 이에 따라 국가, 시장, 시민사회 및 세계 체제와의 관계를 재정립하면서 NEW GOVERNANCE론 이 등장했다.

  일반적으로 거버넌스의 주요 양식으로는 계층제(관료제 또는 전통적 형태의 정부 조직), 시장, 네트워크 등이 있다. 전통적으로는 계층제에 의존하는 거버넌스가 지배적이었으나, 1980년대 이후부터 점차 계층제 외에 시장과 네트워크를 적절히 조합한 방식을 활용하여 공공문제를 해결하려고 하는 NEW GOVERNANCE의 경향이 나타나고 있다(정용덕, 2000). 그러나 거버넌스의 개념과 성격 및 유형 등에 대해서는 아직 합의된 보편적 논의가 정립되어 있지 않은 상태이다.

  우선 R. A. W. Rhodes는 NEW GOVERNANCE의 의미를 다음과 같은 여섯 가지로 제시하고 있다. 즉, 최소국가, 기업적 거버넌스, 신 공공 관리, 좋은 거버넌스, 사회적인 공지는 체계, 자기조직화 네트워크 등으로 사용되고 있다는 것이다(Rhodes, 1996; 정용덕, 2001: 726-736).

  또한 정정길(2000: 532-547)은 거버넌스의 의미를 가장 넓은 의미의 거버넌스인 국가 통치행위, 넓은 의미의 NEW GOVERNANCE인 신 공공 관리, 좁은 의미의 NEW GOVERNANCE 서비스 연계망으로 구분한 다음에, 이 중 좁은 의미의 NEW GOVERNANCE의 개념이 가장 적절한 것으로 평가한다. 서비스 연계망으로서의 NEW GOVERNANCE는 정부 및 비정부조직과 개인들의 연계망을 통한 공공서비스 공급, 연계망을 구성하는 정부와 민간 조직들의 신뢰를 기반으로 한 상호 적응의 세 가지 요소를 포함하고 있다는 견해를 제시하고 있다.

  이처럼 NEW GOVERNANCE의 의미가 다양하게 제시되고 있지만, 핵심은 공공 서비스 전달 또는 공공문제를 해결하는 과정에서 정부라는 제도적 치에 전적으로 의존하기보다는 민간 부문 및 비영리 부문 간의 협력적 네트워크를 적극 활용하는 것이라고 할 수 있다. 이 과정에서 정부와 시장 및 공동체 간의 관계와 정부의 역할이 새로 정립되고, 정부와 민간 부문 및 비영리 부문 간의 협력 체제가 등장하게 되며, 이들 부문 간의 조정 기제로서 상호 신뢰와 협력에 기초한 네트워크를 활용하게 되는 것이다.

  신 공공 관리와 마찬가지로 NEW GOVERNANCE도 정부 개혁을 위한 이론적 기초를 제공하고 있다. 이와 관련하여 피터스는 NEW GOVERNANCE에 기초한 정부 개혁 모형으로 네 가지를 제시하고 있다. 즉, 전통적 거버넌스인 전통적 정부 모형에 대한 대안으로 시장적 정부 모형, 참여적 정부 모형, 신축적 정부 모형, 탈 내부 규제 정부 모형을 제시하고 있다.

  이들 모형은 '정부가 어떻게 운영되어야 하는가, 정부는 무엇을 해야 하는가?', '무엇이 좋은 정부인가' 등에 관한 생각을 담고 있다.



신 공공관리론과 NEW GOVERNANCE로의 관계

NEW GOVERNANCE가 다양한 의미로 사용되면서 이를 신 공공 관리와 동일시하는 경우도 있다. 이것은 신 공공 관리와 NEW GOVERNANCE가 정부 개혁 전략으로 거의 동일한 시점에서 개발되었다는 점과 함께 정부의 역할에 대한 인식과 제시되는 정부 개혁 전략이 유사하다는 점 등에서 연유하는 것이라고 할 수 있다. 즉 신 공공 관리와 NEW GOVERNANCE는 서비스 전달이라는 노 젓기보다는 정책 결정이라는 방향 잡기를 위한 도구와 기법의 개발을 중시하며, 투입보다는 산출에 대한 통제를 강조하고 있다. 또한 공공부문과 민간 부문의 구분 필요성에 회의적이며, 경쟁과 조정 원리를 신봉하고 있다.

  그러나 신 공공 관리와 NEW GOVERNANCE는 그 이론적 수준에서 질적인 차이가 존재한다. 신 공공 관리가 결과에 초점을 두고 있는 데 비해 NEW GOVERNANCE는 과정에 초점을 맞추고 있으며, 전자가 조직 내 관계를 다루고 있는 데 비해 후자는 조직 간 관계를 다루고 있다. 또한 신 공공 관리는 시장과 경쟁과 소비자들의 개별적 선택에 의해 조정이 이루어지는 데 비해 NEW GOVERNANCE에서는 신뢰, 협조, 상호 의존 등이 작동하여 이루어진다(정성길, 2000:129). 즉 신 공공 관리는 부문 간 경쟁에 역점을 둔다면, NEW GOVERNANCE는 부문 간 협력에 중점을 두고 있다. 결론적으로 볼 때신 공공 관리와 NEW GOVERNANCE는 정부 개혁을 위한 적용 수준에는 유사성이 있지만, 이론적 수준에서는 질적인 차이가 존재한다.



신 공공 관리 : 신자유주의, 시장, 결과, 방향 잡기, 공공기업가, 경쟁, 민영화, 민간 위탁 등, 고객 지향, 조직 내

NEW GOVERNANCE: 공동체주의, 연계망, 신뢰, 방향 잡기, 조정자, 협력 체제, 공동 공급, 임무 중심, 조직 간