행정통제(외부-공식적 통제)

[행정통제의 유형 구분]

행정통제를 이론적 측면에서 유형화한 것은 미국의 행정학자 길버트이다. 길버트는 행정통제의 방법을 통제자가 행정조직 내부에 위치하는가 그렇지 않은가에 따라 내부통제와 외부 통제로 구분했다. 그리고 통제 방법이 법률 등으로 제도화되었는가 그렇지 않은가에 따라 공식적 통제와 비공식적 통제로 구분했다.

[외부 통제]

1. 외부-공식적 통제

1) 입법부에 의한 통제

입법부에 의한 통제는 행정통제 방안 중 가장 역사가 오래되었으며, 실질적으로 효과가 가장 크다. 물론 대통령 중심의 권위주의 내지는 일당독재 체제에서는 행정부의 힘이 입법부와 비교하여 상대적으로 강하고, 입법부는 행정부에 대한 효과적 통제 능력을 보유하지 못했다.

  그러나 권위주의 체제가 해체되고, 1990년 이후 사회 및 국가 전반에서의 민주화가 확대되면서 의회의 권한도 비례하여 확대되었으며, 이에 따라서 행정부에 대한 의회의 통제권 또한 확대되었다. 이러한 변화로 인해 이젠 과거와 달리 입법부의 의견을 무시하고 독단적으로 국가의 주요 정책을 결정하여 추진하기 어렵게 되었다. 입법부와 충분히 논의되지 못한 정책은 사실상 추진하기 어렵게 되었다고 해도 과언이 아니다.

  입법부에서는 입법 심사, 공공정책의 결정, 예산심의, 각종 상임위원회의 활동, 국정조사 및 국정감사 활동, 임명 동의 및 해임 건의 또는 탄핵권, 기구 개혁, 청원제도 등 행정통제를 위한 여러 제도적 장치가 마련되어 있다. 그러나 현실적으로 여야 합의 없이는 이러한 제도의 효과적인 활용이 불가능하기 때문에 여당 우위적인 입법부에서는 실질적인 통제 기능을 수행할 수 없다. 입법부의 통제 기능을 회복하기 위해서는 무엇보다도 '삼권분립'의 원칙을 지키기 위한 의원들의 노력이 필수적이며, 나아가 대통령의 권력 행사 범위와 규모를 축소할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다.

  행정부에 대한 입법부의 통제를 위해서는 행정부의 전문성을 능가하는 입법부의 전문성이 필요한데 그동안 이것이 크게 미약했다. 예를 들어 입법부가 행정부를 통제하는 주요 수단의 하나로써 활용되었던 것이 국정감사이다. 그러나 국정감사를 효과적으로 수행할 수 있는 전문성을 확보하지 못하여 대부분의 국정감사는 일회성 폭로전으로 그쳤다. 다만, 2004년 3월 국회예산정책처가 출범함에 따라 국회의 정책 전문성이 강화되어 행정부에 대한 통제 능력이 상당 수준 향상될 수 있게 되었다.



2) 사법부에 의한 통제

  최근 사법부에 의한 행정통제의 사례가 증가하는 등 사법부에 의한 행정통제의 중요성이 증대되고 있다. 물론 삼권분립이라는 기본적인 권력구조에 근거한다면 사법부에 의한 행정부의 통제는 지극히 당연하지만, 그동안 사법부의 통제 능력에 대해서 크게 주목받지는 못했다.

원론적이기는 하지만 모든 행정행위는 법 규정에 근거하여 이루어진다. 법 규정에 근거하지 않은 행정행위는 있을 수 없다. 따라서 행정행위가 그 근거가 되는 법 규정대로 이루어졌는지, 규정을 위반한 것은 아닌지 하는 것은 늘 사법적 심사의 대상이 될 수밖에 없다. 행정행위의 정당성은 법적 규정에 의해 확보된다고 해도 과언이 아니다.

  사법적 통제의 대상인 행정행위나 행정공무원, 행정기관들은 민원인과의 관계에서 다툼의 대상이 될 경우, 일차적으로는 행정기관 내부적으로 그 정당성을 다투게 되지만, 궁극적으로는 법원의 판단에 의해 옳고 그름을 결정하게 된다. 물론 사법부에 의한 행정통제는 행정행위 혹은 행정기관에 대한 사법부의 통제만을 의미하는 것은 아니며, 행정작용이 그 정당성에도 불구하고 제대로 수행되지 못할 경우, 행정기관의 원활한 행정작용을 확보하기 위해 법원의 판단을 요청하기도 하는 등, 사법부는 행정통제의 기능과 더불어 지원의 역할을 수행하기도 한다.

  그런데, 사법부에 의한 통제가 대부분 행정행위가 발생한 후에 이루어진다는 점에서 사후적인 것이며, 발생한 문제를 원상 복구시키기 어렵다는 내재적인 한계가 있다. 물론 이러한 사법부의 결정들이 종국에는 예방적 기능을 갖기는 하지만 일차적으로 사후적 조치라는 점에서 한계가 있다.

  사법부에 의한 행정통제의 기능 중 주목받고 있는 것이 헌법재판소이다. 헌법재판소는 기본적으로 국민의 권리와 자유를 보호하고 구제하기 위해 운용되지만, 그 과정에서 행정에 대한 통제 기능을 수행한다는 점에서 행정 통제적 기능을 수행하고 있다.

  헌법재판소는 다음의 네 가지 기능을 수행한다.

- 법원이 판단해야 하는 법률의 위헌 여부

- 탄핵 및 정당의 해산

- 국가기관 상호 간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호 간의 권한 쟁의

- 법률이 정하는 헌법소원에 관한 심판 등



[외부-공식적 통제]

- 입법통제:국회, 법률제정, 국정조사, 국정감사, 예산결산 심의 확정권에 의한 통제

- 사법 통제:헌법재판소의 위헌법률심판 제도, 대법원에 의한 위헌위법 명령 규칙 심사제도, 행정소송, 재판과 판결에 의한 정책제시

- 민원도우미제도 : 행정감찰관제도



[민원도우미제도(호민관 또는 행정감찰관) : 외부 통제]

- 민원 조사관이 잘못된 행정에 대해 관련 공무원의 설명을 요구하고, 필요한 사항을 조사해 민원인에게 결과를 알려 주며, 언론을 통해 공표하는 등의 활동을 하는 제도이다.

- 국회에서 선출하는 북구형의 의회 옴부즈맨과 행정수반이 임명하는 행정 부형 옴부즈맨으로 구분한다.

- 1809년 스웨덴에서 처음으로 헌법에 채택된 이래 주로 북유럽에서 발전, 영국, 이스라엘, 뉴질랜드 등의 나라에서 채택하였다.

- 우리나라는 아직 민원도우미제도를 도입하지 않았으며, 그 기능과 유사한 제도로서 감사원, 대통령실의 특별감찰반, 국무총리실의 공직윤리 지원관, 국민권익위원회 고충처리국 등의 제도를 운용 중이다.