행정이 추구하는 가치(수단적 행정가치1)

[합리성]

합리성(rationality)은 어떤 행위가 궁극적 목표 달성의 최적 수단이 되는가의 여부를 가리는 개념이다. 근세 이후 합리성은 목적 그 자체, 궁극적 가치 또는 궁극적 목적과 관련된 개념으로 이해되어 온 전통적 합리주의에서 벗어나 수단과 관련된 개념으로 이해되고 있다.

대표적인 학자로는 베버(M. Weber)가 있다. 그는 사회적 행위의 유형을 의도된 목표의 성공적 달성과 관련된 행위를 수단-목적 합리적이라 하여 행위의 본질적인 가치와 관련된 가치 합리적 행위와 구분했다.

사이먼(H. A. Simon)은 합리성의 개념을 실질적 합리성(substantive rationality)과 절차적 합리성(procedural rationality)으로 구분했다. 실질적 합리성은 목표에 비추어 적합한 행동이 선택되는 정도를 의미한다. 절차적 합리성은 결정 과정이 이성적인 사유(reasoning)에 따라 이루어졌을 때 존재한다고 말한다.

베버 이후 행정은 합리성의 문제로 인식되었다. 어반(Urban, 1982: 35)은 합리성을 '행정적 세계관'의 핵심 요소로 파악하고, 행정 이념을 행정에 합리적 조직 형태를 도입함으로써 능률성과 효과성의 극대화를 추구하는 것으로 이해한다.



[효율성과 효과성]

행정 관리적 가치의 중심 개념으로 그 중요성이 인식되고 있는 효율성(efficiency)은 투입 대비 산출 비율로 표현된다. 효과성(effectiveness)은 목표의 달성 정도를 나타내는 개념이다. 효율성은 산출에 대한 비용의 관계라는 조직 내의 조건으로 이해되며, 효과성은 조직과 그 효과가 나타나는 환경과의 관계를 나타낸다.

효율의 개념은 보는 관점에 따라 기계적 효율성과 사회적 효율성으로 나눌 수 있다. 기계적 능률(mechanical efficiency)은 행정과 경영의 유사성이 강조된 초기의 정치-행정 이원론 시대에 경영학의 과학적 관리론이 행정학에 도입되면서 중요시된 개념이다. 이는 효율을 수량적으로 명시할 수 있는 기계적, 물리적, 금전적 측면에서만 파악한 개념이다. 사이먼은 기계적 효율을 대차대조표 적 효율성이라고 표현하고 성과를 계량화하여 객관적인 기준에 따라 효율성을 평가한다고 보았다.

사회적 효율성(social efficiency)은 디목(Dimock, 1936)이 강조한 가치 개념이다. 이는 과학적 관리론에 입각한 기계적, 금전적 개념을 비판하고 행정의 사회 목적 실현과 다원적인 이익 간의 통합 조정 및 행정조직 내부에서의 구성원의 인간적 가치의 실현 등을 내용으로 하는 개념이다. 따라서 사회적 효율은 민주성의 개념으로 이해되기도 한다. 사회적 효율은 1930년대 중반 이후의 인간관계론의 등장과 더불어 강조된 개념이다.

효율성을 이론적으로 뒷받침하는 기준으로는 파레토 최적 상태를 들 수 있다. 파레토 최적 상태란 다른 사람의 후생을 감소시키지 않고는 누구의 후생도 증대시키는 것이 불가능할 정도로 자원이 효율적으로 배분되어 있는 상태이다. 그런데 파레토 최적 상태는 자원배분의 효율성을 의미하지만, 분배의 형평성을 확보해 주는 것은 아니라는 한계를 지닌다.

정책분석에서 정책대안의 효율성을 판단하는 기준으로는 비용-편익 분석이나 비용-효과 분석에서 사용하는 편입/비용 비율, 순현재가치, 내부수익률 등이 있다.

한편, 행정의 효과성은 목표 달성의 정도를 의미한다. 효과성 개념은 1960년대 이후 발전 행정적 사고가 지배적일 때 행정의 발전 목표를 사전적, 계획적, 의도적으로 계획하여 이러한 목표를 달성하려는 데 최대 관심을 두면서 중요시된 개념이다. 이러한 효과성의 개념에는 효율성의 개념과는 달리 비용 내지 투입의 개념을 포함하지 않는다. 다시 말하면, 효과성의 개념에는 비용이나 투입의 문제에 관심을 갖는 것이 아니라, 정해진 목표를 얼마나 달성했느냐 하는 데 관심을 둔다.



[민주성]

행정의 민주성(democracy)은 국민과의 관계와 관료조직 내부의 의사결정 과정의 두 가지 측면에서 논의된다.

1. 행정의 민주성을 행정과 행정환경으로서 국민과의 관계라는 측면에서 논의할 수 있다. 이때 행정의 민주성이란 행정이 국민 의사를 존중하여 국민의 요구를 수렴하고, 이를 행정에 반영시킴으로써 대응성(responsiveness) 있는 행정을 실현하고, 국민에게 책임을 지는 책임행정을 구현하며, 일부 특수 계층의 행정이 아닌 국민 전체를 위한 행정을 의미한다.

이러한 행정의 대외적 민주성을 확보하기 위해서는 행정인의 행정윤리가 확립되어야 한다. 그리고 책임행정을 확보할 수 있도록 효과적인 행정통제가 필요하다. 또한, 일반 국민이 행정에 참여할 수 있고, 부당한 침해를 받았을 때 이를 구제할 수 있는 제도적 장치가 확보되어야 한다. 행정과 국민 간의 빈번한 의사전달 체제를 통해 관료제가 국민 전체를 대표할 수 있는 방안이 마련되어야 한다.

2. 행정의 민주성이란 행정조직 내부에서의 민주화로 인식할 수도 있다. 조직 내의 민주화를 위해서는 조직 내의 인간관을 과학적 관리론과 같이 인간을 기계적, 합리적, 경제적인 존재로만 보고 관리할 것이 아니라, 인간의 비합리적, 감정적, 사회심리적 요인을 중시하여 관리해야 한다. 따라서 관료조직 내에서 권위주의적인 상의하달 적 의사전달이 아니고 계급과 권한에 구속되지 않는 충분하고 자유로운 의사전달이 가능해지고, 행정의 분권화를 이룩하며, 자발적 의사결정의 기회가 증대되어야 한다. 또한 능력 개발의 기회가 부여되며, 자아실현의 욕구가 충족되도록 조직관리가 이루어져야 한다.