정책학(정책집행)

[정책집행의 의의]

정책 결정 과정을 통해 얻은 정책은 문서로 작성된 서류에 불과하다. 이 속에 포함되어 있는 수많은 정책 수단과 계획들은 집행 작업을 거쳐 현실로 나타나야만 원하는 목표를 달성할 수 있고 정책문제를 해결할 수 있다. 정책집행의 주요 특성을 들어보면 다음과 같다.

1. 계속적, 구체적 결정

정책은 단순한 가치 주장, 추상적이고 포괄적인 내용 표현, 구체적인 실현 수단이 없는 상태, 앞으로 전개 과정이나 실현 가능성에 관해 판단 부재 형태로 만들어지는 경우가 많다. 정책집행 단계에서는 이를 실현할 수 있도록 하나하나 용어를 새롭게 해석하고, 정책의 공식적 의도나 잠재된 의도를 파악하고 이를 현실화할 수 있는 구체적인 방안들에 대해 계속 결정 작업을 해나가야 한다.



2. 정책문제의 해결 및 목표 달성

정책의 집행이란 그 정책이 있도록 만든 정책문제를 해결하여 목표 상태를 실현하는 것이다. 현실 속에서 문제와 직면해서 이를 바람직한 목표 상태로 만들기 위해 사람과 물자를 동원하고 돈을 쓰는 것이 정책집행이다.



3. 정책대상집단에 실질적 영향

정책 과정 전반에 걸쳐 정책집행의 단계는 일반 국민들과의 직접적인 접촉이 가장 빈번한 단계이다. 이 과정에서 국민들은 집행자의 집행 방법뿐만 아니라 집행자의 행동이나 태도에 의해서도 크게 영향을 받게 된다. 정책 결정 과정이 폐쇄적이고 권위적이어서 대부분의 정책이 정치지도자나 정부에 의해 일방적으로 결정되는 경우, 자신의 이해관계를 정책에 반영할 기회를 상실한 사람들은 집행 과정에서 자신의 이익을 위해 노력하게 되며, 이 과정에서 집행자와 협상하거나 저항하게 된다(Grindle, 1980: 15-19).



4. 정책형성과 상호작용

정책집행은 정도의 차이는 있으나 항상 정책을 결정하거나 수정하는 측면을 내포하고 있다(Lindblom, 1980: 76). 그 이유를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 각기 다른 집단 간의 협상이나 타협을 폭넓게 수용하기 위해, 입법자들의 입법적 정책 결정의 내용이 추상적이며 모호한 경우가 많다. 이 경우 실질적이고 세부적인 결정은 집행 과정에서 구체화하여야 한다.

둘째, 상황이 불확실하거나 복잡할 경우에는 결정 단계에서 사전에 구체화한 내용을 규정하기 곤란하여 이를 집행 단계에 위임하게 되는 경우가 많다.

셋째, 결정 단계에서 마련된 정책이 비현실적이거나 기존의 관례를 크게 수정하도록 하는 경우에 집행자들이 이러한 정책의 집행을 지연시키거나 성과를 낮추는 경우도 있다.



[정책집행 연구의 대두 배경]

왜 정부가 공식적으로 공표한 정책과 그 정책의 성과 간에는 이러한 차이가 발생하게 되는가? 정책집행 연구의 출발은 이러한 의문에서 비롯되었다. 이런 의문을 정책 집행론의 입장에서 사례연구를 통해 처음으로 밝히고자 한 노력은 Pressman과 Wildavsky가 1973년에 낸 [집행론] 것에서 비롯되었다.

그들은 미국 상무부의 경제개발처가 미국 오클랜드시에서 펼친 도시지역 실업자 구제 사업이 실패하게 된 원인에 대해 연구했다. 이 관점에서 보면 정책은 집행 기간에도 끊임없이 재설계되는 것이고, 집행자들도 실질적으로 정책을 결정하는 과정에 참여하게 되므로 정책 결정 단계와 정책집행 단계를 구분할 수 없으며, 집행 과정은 더 이상 기계적이고 기술적인 과정이 아니라 지속적인 문제 해결의 성격을 지닌다는 것이다.



[정책결정자와 집행자의 관계 유형 구분]

Nakamura와 Smallwood는 정책결정자와 집행자 사이의 관계를 다음과 같이 다섯 가지로 세분화했다.



1. 고전적 기술 자형

이 모형에서 정책결정자는 구체적인 정책목표와 세부 정책내용까지 결정하고, 하위 정책집행자들의 활동을 엄격히 통제한다. 정책집행자들은 결정자들에 의해 만들어진 정책내용과 목표를 받아들여 이를 실천하기 위한 활동을 한다. 구체적이고 세세한 기술적 문제 정도에서만 미약한 재량권을 부여받고, 목표 달성을 위해 노력한다.



2. 지시적 위임형

이 모형에서 전체 결정자들은 정책목표를 수립하고 대체적인 방침만 정하고, 나머지 부분은 집행자들에게 위임된다고 본다. 집행자들은 이 목표와 방침에 합의한 상태에서 구체적인 집행에 필요한 충분한 재량권을 부여받는다. 목표 달성을 위해 필요한 범위 내에서 행정적, 기술적, 현상적 권한을 집행자들이 소유한다.



3. 협상형

이 모형에서는 정책결정자가 목표를 수립하고 대체적인 정책을 결정하나 집행 과정에서 집행자들과 많은 협상 과정을 거친다. 즉, 정책목표나 구체적인 집행 수단들에 대해서 두 집단이 서로 조정 협상 과정을 거쳐 정책이 변화를 겪는 것이다. 어느 집단의 힘이 세고, 협상력이 뛰어나느냐에 따라 그들의 의도가 많이 반영된 정책이 만들어지고 집행된다.



4. 재량적 실험형

이 모형의 경우에는 정보, 기술, 현실 여건들 때문에 결정자들이 구체적인 정책이나 목표를 설정하지 못하고 추상적인 수준에 머문다. 결정자들은 정책에 대해 확신이 없고 정책의 대부분을 집행자들에게 위임한다. 집행자들은 정책목표의 구체화, 수단 선택, 정책 시행을 자기 책임하에 관장한다.



5. 관료적 기업가형

이 모형에서는 정책집행 담당 관료들이 큰 권한을 소유하고 정책 과정 전체를 좌지우지하는 형태로서 결정권까지 행사한다. 형식상 결정권을 소유하고 있는 상위 결정자들은 집행자들에 의해 만들어진 정책과 목표를 받아들일 수밖에 없다. 모든 실권을 집행자들이 가지고 있다.