전통적 행정학 접근(역사적 접근방법, 법률적-제도론적 접근방법, 생태론적 접근방법)

[전통적 접근방법]

키워드 : 과학적 관리, 인간관계, 의사결정, 비교 행정, 발전 행정, 신행정

역사적 접근, 법률-제도 접근, 생태론적 접근, 생태론적 접근, 후기행태주의, 체제적 접근

[역사적 접근방법]

19세기에 미국 정치학은 역사학의 한 분과 학문으로 인식되었다. 그 시기의 정치학자들의 모토는 "역사는 과거의 정치이고, 정치는 현재의 역사"라는 것이다. 역사적 접근방법은 각종 정치-행정제도의 진정한 성격과 그 제도가 형성되어 온 특수한 방법을 인식하는 유일한 수단을 제공해 준다.

역사적 접근방법을 통한 연구는 흔히 현대 정치-행정적 사건들을 자세하게 묘사하는 일종의 사롕연구 형식을 띠는 경우가 많다. 역사적 접근방법의 기본 전제는 과거와 현재의 사건들이 무수한 방식으로 상호 연결되어 있으며, 어떠한 시기든 인간의 존재는 결코 유리된 것이 아니라 불가피하게 과거와 연결되어 있다는 것이다. 따라서 과거를 잘 이해하게 되면 현재의 문제를 좀 더 효과적으로 해결할 수 있다는 것이다. 이러한 역사적 접근방법은 어떤 사건-기관-제도-정책 등의 기원과 발전 과정을 파악하고 설명하는 데 많이 사용되며, 이런 연구에서는 발생론적 설명 방식을 주로 사용하게 된다(강신택, 1995).

인간 정신의 역사성과 지식의 상대성을 강조하는 입장에 있는 학자들은 과학적 연구 방법보다는 오히려 역사적 접근방법을 통해 행정 현상이나 혹은 사회 현상을 더 정확하게 인식할 수 있다고 한다. 왜냐하면 인간의 경험은 의식 자체에 의해 선택되고 구성되며, 이러한 의식은 시대와 문화에 따라 변화하기 때문이다. 인간 행태에 초점을 두는 미시적 연구가 아니고 사회제도나 혹은 이러한 제도의 개혁과 관련한 정책연구에서는 역사적 접근방법이 유용한 시사점을 제시해 줄 수 있을 것이다.



[법률적-제도론적 접근방법]

법률적-제도론적 접근방법은 행정학 연구의 초기 접근 방법들 주의 하나이며 오늘날에도 널리 사용되고 있는 것으로서 행정과정의 합법성과 법률에 기반을 둔 제도를 강조한다. 원래 법률적 접근방법과 제도론적 접근방법은 초기 정치학 분야에서 달리 발전해 왔으나 오늘날 행정학 분야에서는 이 두 접근방법을 함께 지칭하여 법률적-제도적 접근방법이라고 부른다.

미국의 정치학자나 행정학자들은 정치나 행정에 관한 연구를 헌법과 법률 그리고 각종 법령과 연계시키는 것을 당연한 것으로 받아들여 왔고, 지금도 그렇게 여기고 있다. 이것은 법에 의한 지배라는 문화가 미국의 정치 이념에 계속 영향을 미쳐 왔기 때문이다.

 물론 법률적 접근방법을 채택하는 경우에도 정치-행정학자들이 법률 체계의 연구에만 한정하여 연구하는 것은 아니며, 각종 정치-행정제도에 관한 헌법 혹은 법률적 측면의 연구도 한다. 이 접근법은 조직구조와 미국 정부의 삼부에 대한 헌법상의 권한과 책임의 위임에 대한 공식적 분석에 기반을 두고 있다. 여기서 강조하는 것은 책임의 규범적 문제이다. 즉, 흔히 선거를 통해 구성되는 정부부문과 일반 시민에 대한 행정의 책임을 확보하는 방안을 연구하는 데 맞추어져 있다.

20세기 초까지 행정이란 행정법의 일부로서 합법성이나 책임성이 가장 중요한 문제로 고려되었다. 합법성의 문제는 헌법, 법률, 법규명령, 행정규칙, 그리고 사법적 결정 등을 참고하여 해결되었다.

제도론적 접근방법은 역사적 접근방법과 법률적 접근방법에 대한 반발로서 생겨난 것이다. 정치학자들이 정치에는 법 조항이나 헌법 그 이상이 무엇이 있다는 것을 인식함에 따라 자신들 연구의 강조점에 변화가 생겨났다. 그래서 단순히 정치의 역사나 법률이 아니라 정치 실제에 대한 연구에 관심을 갖게 되었다. 가장 분명한 정치적 실제는 정치제도라는 것이다. 그래서 그들은 입법부, 행정부, 그리고 사법부에 대한 연구에 많은 관심을 갖게 되었으며, 정치제도에 대한 자세한 기술에 관심을 갖고 있었다. 행정학 분야에서도 기관이나 직제에 대한 자세한 기술에 관심을 갖는 것은 이러한 제도론적 접근방법에 따른 것이다.

그런데 제도론적 접근방법에서 관심을 갖고 있는 각종 제도는 법률에 기반을 두고 있기 때문에 오늘날 흔히 이 두 가지 접근 방법들을 통틀어 법률적-제도론적 접근방법이라고 한다.

법률적-제도론적 접근방법은 공식적 제도나 법률에 기반을 두고 있기 때문에 제도이면 행정의 동태적 측면을 파악하기 어렵다는 비판을 받고 있다. 특히 전후 개발도상국들이 미국으로부터 각종 행정제도를 도입했으나 성공하지 못하고 오히려 제도와 실제 간의 불일치나 괴리 현상을 초래한 것은 이 접근방법의 한계를 단적으로 드러낸 것이다.



[생태론적 접근방법]

생태론적 접근방법은 행정 현상을 자연-사회-문화적 환경과 관련지어 이해하려고 한다. 생태론자들 서구 행정제도가 후진국에서 잘 작동되지 않는 이유는 사회문화적 환경이 다르기 때문이라고 보고 있다. 따라서 생태론적 접근방법은 행정 체제의 개방성을 강조하고 있으며, 분석 수준을 행위자 개인보다는 집합적 행위나 제도에 맞추고 있어 거시적 분석의 성격을 띠고 있다. 

정치학 및 문화인류학 등에서 발전된 생태론적 접근방법을 행정학에 도입한 것은 1947년 Gas다. 그는 행정에 영향을 미치는 환경적 요인으로서 국민, 장소, 과학기술, 욕구와 사조, 재난, 개성의 일곱 가지를 들고 있다. 행정연구에서 환경의 중요성을 강조한 또 다른 학자는 Riggs이다. 그는 '농업사회와 산업사회'라는 비교 행정 연구모형을 제시하면서 행정의 환경 변수로서 경제적 기초, 사회구조, 이념적 요인, 통신 및 정치 체제 등 다섯 가지를 선정하고, 이들 환경 요소가 농업사회와 산업사회의 행정에 각각 어떻게 영향을 미치는가를 설명하고 있다.

생태론적 접근방법은 후진국의 행정 현상을 설명하는 데 크게 기여했으며 행정의 보편적 이론보다는 중범의 적 이론의 구축에 자극을 주어 행정학의 과학화에 기여했다. 그러나 이 접근방법은 행정을 환경적 요소에 의해 영향을 받는 것으로만 보고 있어 행정환경에 대한 행정의 적극적이고 주체적인 역할을 좌시했다는 비판을 받고 있다. 그뿐만 아니라 이 접근방법에 따른 연구들은 행정 현상을 환경과 관련지어 진단과 설명은 잘하지만, 행정이 추구해야 할 목표나 방향을 전혀 제시하지 못하고 있다는 비판도 받고 있다.