정책학(정책집행 연구의 접근법)

[하향적 접근방법]

하향적 접근방법은 정책집행을 정책 결정 단계의 정책목표를 달성해 가는 과정으로 이해한다. Sabatier와 Mazmanian은 문제 처리의 용이성, 집행에 대한 법규의 구조화 능력, 집행에 영향을 미치는 비 법규적 변수 등 크게 세 가지 범주로 정책집행의 이상적인 조건을 분류하고 효과적인 정책집행을 위해서는 다음 다섯 가지의 조건이 필요하다고 본다(정정길 외, 2005).

첫째, 정책 결정의 내용은 타당한 인과 이론에 바탕을 둔 것이어야 한다. 이는 기술적 타당성이라고도 하는 것으로서 정책목표와 정책 수단 간의 인과관계를 포함하고 있다.

둘째, 법령이 정확한 정책 지침을 갖고 있어야 하며 대상 집단의 순응을 극대화하도록 구성되어야 한다.

셋째, 유능하고 헌신적인 관료가 집행을 담당해야 한다.

넷째, 결정된 정책에 대해 행정부와 입법부를 포함한 다수의 이해관계 집단으로부터 지속적인 지지를 받아야 한다.

다섯째, 정책목표의 집행 과정 동안 우선순위가 변하지 않고 안정적이어야 한다.



[하향식 접근방법의 특징]

- 정치, 행정 이원론이다(정책 결정과 정책집행 구분).

- 합리모형, 전지전능한 의사결정자이다.

- 성공적 집행의 좌우 요인을 탐구한다(거시적, 연역적 연구).

- 정책 결정자의 집행 과정에 대한 영향력을 다룬다.

- 성공적 정책집행의 요건 및 정책집행의 실패 요인을 파악한다.

- 정책 결정(최상층) -> 결정 집행(최하층) : 정책 결정자 의도, 정책내용을 명확히 서술하고 목표 달성을 위한 집행자들의 행위를 단계별로 구체화한 후 집행 현장으로 연구 대상을 이동한다(하향적 조명).



[상향적 접근방법]

상향적 접근방법이란 정책집행에 영향력을 행사하는 집단은 전문성을 갖추고 일선에서 일하는 정책집행 담당자를 거점으로 정책집행 현장을 이해하는 방법이다.

Elmore의 접근방법을 살펴보면 첫째, 일선 집행 관료들이 집행분지를 해결하기 위해 어떤 조처를 하는지를 서술하고 그런 행동 절차를 유발하는 조직의 운영 절차를 파악한다. 둘째, 일선 집행계층부터 상위계층으로 탐색해 가면서 집행에 필요한 재량과 자원을 파악하고 집행에 가장 큰 영향력을 행사하는 조직 단위에 그 재량과 자원을 집중시킨다. 이런 접근방법은 시스템의 문제 해결을 계층 제적 통제 메커니즘에서 찾는 것이 아니라 문제에 가장 접근해 있는 지점의 재량을 극대화하는 것에 달려 있다고 본다.

Berman은 적응적 집행이라는 개념을 도입하고 있다. 적응적 집행의 이상은 하나의 정책과 그 정책이 처한 제도적 상황 간의 원활한 관계를 바탕으로 정책을 수정하고 구체화하여 채택하는 과정을 확립하는 것이다.



- 주요 학자 : Elmore, Berman, Lip sky, Hern과 Hull

[상향적 접근방법의 주요 특징]

- 정치 행정 일원론이다(정책 결정과 정책집행 미구분).

- 점증모형, 제한된 합리성을 가정한다.

- 집행 현장의 실제 상태를 기술, 설명한다.

- 정책 결정자의 집행 과정에 대한 영향력 행사에 의문을 제기하고 집행 현장을 더 중시한다.

- 결정 집행 -> 정책 결정 ->: 집행 현장의 일선 관료에서 출발하여 이들과 직접 접촉하는 대상 집단, 관련 이해집단, 지방정부 기관을 파악하고 상부 집행조직, 정책내용 연구로 이동한다.



[통합모형]

가장 대표적인 통합모형은 Sabatier의 정책지지 연합모형이다. 이 모형은 상향식 접근방법의 분석 단위를 채택하고 여기에 영향을 미치는 요인으로 하향식 접근방법의 여러 가지 변수를 결합한다. 즉, 상향식 접근방법에 의해 정책문제나 일선 조직에서 검토를 시작하여 다양한 공공부문과 민간 부문에서 행위자들의 전략적 행위에 초점을 맞추며, 하향식 접근방법의 관점에서 법적, 사회경제적 변수들의 영향을 분석한다. 특히 이 모형은 행위자의 집단을 구분하는 기준으로 신념 체계를 사용하고 있으며, 이에 따라 행위자 집단인 지지연합의 정책학습을 강조한다.



[Sabatier의 통합모형 : 비교우위 접근법과 통합적 접근법]

하향적-전방향적 접근법의 적용

-특정 정책이 지배적으로 집행 현장을 좌우하는 경우

-정책 결정자가 정책집행의 평균적, 일반적 상황을 파악하고 있는 경우

-정책 결정, 정책내용, 집행조직의 특성이 집행에 미치는 영향을 파악하고 있는 경우

-성공적 정책집행을 위한 조건을 잘 충족하고 있는 경우를 파악하고 있는 경우

-정책집행에 영향을 미치는 변수와 변수 간의 인과관계 등 이론적 발전이 잘 이루어져 있는 경우



[일선집행 관료 이론과 상황론적 집행 모형]

일선집행 관료 이론을 주장한 Lip sky는 일선의 문제성 있는 업무환경을 세 가지로 제시한다.

첫째, 자원의 부족 문제이다. 시간과 정보의 부족, 기술적인 지원의 부족 등은 불확실성이 높은 일선 관료의 업무환경을 더욱 악화시키는 것으로 보고 있다.

둘째, 권위에 대한 도전이다. 경찰이나 교사 등과 같이 일선 집행 현장에서 육체적 정신적 위협이 큰 환경에 처한 경우 자신들의 권위를 보장받으려는 경향이 커진다.

셋째, 모호하고 대립하는 기대의 존재이다. 일선 관료의 업무 성과 중에는 비현실적이거나 상호갈등을 발생시키는 경우가 많다. 이런 경우 일선 관료는 그중 하나의 기대만을 선택하게 되는 경향이 있다.

상황론적 집행 모형의 대표적인 학자인 Berman은 집행 현장을 거시적 집행구조와 미시적 집행구조로 구분하여 이해한다. 거시적 집행구조는 느슨하게 연계된 연합체의 성격을 갖는다. 이 구조에서는 실질적인 집행이 가능하며 의도한 효과가 발생하도록 하위 집행구조를 설계하고 프로그램을 어느 정도 구체화하는 것을 의미한다. 미시적 집행구조는 지방정부가 채택한 사업을 실행하는 것을 의미한다. 이 미시적 집행구조에 따라 동일한 정책이라 할지라도 그 결과는 달라진다.