정책(정책평가의 쟁점)

[정책평가의 주체]

평가는 여러 주체에 의해서 행해질 수 있으며, 그에 따라 평가구조도 다양할 수 있다. 평가는 기관 내의 연구기관이나 부처, 예산 담당 기관, 의회 위원회, 감사기관 등에 의해서 행해질 수 있으며, 또한 특수한 평가자가 외부에서 고용될 수도 있다. 내부 평가는 기관 내의 연구 단위나 기관이 평가를 행하는 경우 또는 특수한 평가자가 기관에 의해 고용되는 경우를 의미한다. 한편 외부 평가는 기관이 평가를 위해 외부의 연구조직과 계약을 맺어 제삼자의 위치에 있는 외부 전문가가 수행하는 평가이다.

내부 평가와 외부 평가의 선택은 행정가들이 평가자의 전문성에 대해 갖는 신뢰감, 평가의 객관성, 적절성, 효용성 및 자율성 등을 고려해서 결정되어야 한다(Weiss, 1972: 20-21). 가령 평가의 객관성 및 자율성이 강조될 경우 통상 외부 평가가 선호되지만, 평가의 적절성이 강조되면 정책에 대한 세부적인 이해가 요구되므로 내부 평가가 선호될 수 있다. 그런데 행정적 신뢰감 및 평가의 효용성이 강조될 경우에는 무엇이 더 바람직한지 단정하기 어렵다.

[정책평가의 윤리적 쟁점]

정책분석에서는 윤리가 강조되었는데 정책분석의 결과가 사회와 개인에게 미치는 영향이 크고, 정책분석 자체가 엄격한 과학성이 요구되기 때문이다. 이에 반해 정책평가의 윤리는 크게 강조되지 못했는데 정책평가가 집행과 결과에 대한 사후적 활동이라는 점에서 관심이 낮았고, 다양한 이해관계자들로 인해 평가 결과의 해석과 활용에서 정치적 특성이 컷기 때문이다.

그러나 정책평가에서도 과학성과 객관성이 강조되고 있어 전문직업적 윤리가 중요하며, 정책평가 기법이 날로 발전하고 있어 평가 단계에서 발생할 수 있는 윤리적 문제를 적극 고려해야 한다. 즉, 정책평가의 중요성이 날로 증가하고 있는 상황에서 전문적 활동 영역에 속하는 정책평가의 윤리 문제도 중요한 논의가 되고 있다. 정책평가의 윤리성 확보는 평가 결과 해석 및 활용의 정치성을 통제하고, 좀 더 수용성이 높은 평가 결과 도출에 기여할 수 있다는 점에서 중요하게 논의되어야 한다.

정책평가의 윤리는 평가의 주체별로 평가의 목적에 따라 구분해서 논의할 수 있다. 내부 평가자가 직면하는 윤리 문제는 첫째, 책임성 확보와 관련하여 정책의 성과를 객관적으로 밝혀야 하는 문제, 둘째, 관리 개선과 관련하여 근본적인 개선 방안 도출의 문제 등에 직면하게 된다. 한편 외부 평가자도 책임성 확보를 위해 객관적 평가가 가능하지만, 유착 문제가 발생할 수 있고, 이론의 형성과 관련하여 평가의 전반적 과정을 통해 문제의 정의, 투입과 산출의 측정, 이해관계자들의 의견 파악, 성과분석 등에서 윤리적 문제에 직면하게 된다.

내부 평가자 윤리성 확보를 위해 자연스럽고 개방적인 조직문화 구축, 정책평가로 관련한 객관적 지식의 교육, 내부 평가의 점검 시스템 마련 등을 제시할 수 있고, 외부 평가자 윤리성 확보를 위해서는 평가자 윤리 지침의 마련, 평가자의 전문직업 의식의 고취, 평가자에게 상세한 정보 제공을 통한 정책의 이해도 제고, 정책평가 결과 검증 시스템 구축 등을 제시할 수 있다.



[정책평가와 시민참여]

정부 중심의 많은 정책평가 제도는 혁신의 방해, 조직 경직화, 비계량적 요소의 무시, 과도한 평가 비용, 결과의 과대 포장, 낮은 성과의 의도적 은닉 등의 문제가 있는 것으로 비판받았다. 예컨대 계량지표 중심의 평가는 비계량적 성과 요소를 무시하도록 하며, 조직의 광범위한 목표 대신 조직 목표를 협소하게 만듦으로써 혁신을 저해하고, 조직 경직화를 야기했다. 또한 정책평가 제도가 한정된 집단의 제한된 이해관계에만 초점을 맞추고, 정부의 장기적 비전과 목표를 무시하도록 하는 문제를 야기하기도 했다. 이에 따라 시간이 지날수록 보고된 성과와 실제 성과 간에 불일치가 증가함으로써 책임성 제고에 기여하지 못하고 있다.

이에 따라 최근 정책의 책임성을 강화하기 위해 정책평가 과정에서의 시민참여가 강조되고 있다. 본질적으로 책임성은 주권자로서 시민에 대한 개념이기 때문에 정책의 책임성을 제고하기 위해서는 주권자인 시민의 입장에서 평가가 이루어져야 한다. 정부는 특정 정책과 연관되어 있는 고객만 아니라 정책에 대해 이익을 대표하는 지도자를 선출하는 주인이므로, 정책 평가에서 정부의 소유자인 시민의 입장에서 책임성이 강조되어야 한다.



[정책평가와 정책감사]

평가와 감사는 기원과 개념은 다르지만 들어 성과 중심 행정 패러다임이 강조됨에 따라 양자의 연계성이 강조되고 있다. 감사는 전통적으로 정부 활동에 대한 회계검사와 직무감찰을 포함하는 개념이었다. 즉, 정부지출이 적법한 절차에 따라 이루어졌는진 혹은 공무원의 행동이 적법한 것인지를 사정하는 합법성 위주의 감찰 활동으로 이해되었다. 그러나 최근의 감사는 국민의 세금으로 이루어진 정부 활동의 성과가 효율적이고 효과적으로 달성되었는가를 감사하는 책임성 감사로 범위가 확장되어 정책평가와 감사의 연계성이 높아졌다.

평가와 감사의 유사성은 수행 시점, 성격, 담당자에게 요구하는 자질, 수행 과정 등에서 찾을 수 있다. 시점을 기준으로 보면 감사가 사전-사후감사로 실시되는데, 정책평가 역시 사전-사후평가로 이루어진다는 점에서 유사하다. 성격 면에서도 양자는 행정에 대한 통제적 성격과 동시에 성과감사와 성과평가를 통해 국정 전반의 관리 개선을 도모한다는 점에서 적극적 성격을 갖는다. 양자는 모두 담당자에게 독립성과 전문성이 요구된다는 공통점이 있다.

마지막으로 양자는 모두 기획, 실행, 보고, 활용의 과정을 거친다는 공통점이 있다.

한편 평가와 감사의 차이점은 기원, 개념, 수행 주체 등에서 찾을 수 있다. 먼저 개념적으로 평가는 조사 방법을 활용하여 정책의 결정, 집행 과정 및 성과를 측정하는 것이지만, 감사는 능률성, 효과성 파악 및 합법성을 확인하는 것으로 좀 더 공식적이라고 할 수 있다. 그 기원을 보면 평가는 1960년대 논리실증주의의 태동에 기반하여 발전했지만, 감사는 재무계산에 대한 전문가 의견 제시로부터 시작되어 회계감사에 기원을 둔다(김명수, 2003).

수행 주체에서도 평가는 국무총리실을 중심으로 외부의 평가 전문가에 의해 한시적으로 수행되는 반면, 감사는 중앙의 감사원과 각 부처의 감사과, 지자체의 감사담당관들에 의해 상시로 운영되고 있다.